La cooperación al desarrollo es, en gran medida, una red compleja de instituciones, normas y flujos financieros que constituyen lo que llamamos el sistema internacional de ayuda al desarrollo. Comprender cómo funciona este sistema resulta esencial para evaluar su legitimidad, su eficacia y su capacidad de respuesta ante los retos globales actuales.
En este artículo repasaremos sus principales actores (estatales, multilaterales y no estatales), los mecanismos de financiación, los compromisos internacionales y las transformaciones más recientes que están configurando un panorama en transición hacia un modelo más plural y, a la vez, más incierto.
Los pilares del sistema internacional
El sistema internacional de ayuda al desarrollo se ha construido en torno a tres grandes pilares:
- Cooperación bilateral: la que un país donante canaliza directamente hacia otro país receptor. Por ejemplo, la ayuda española a proyectos educativos en América Latina o la cooperación alemana para la transición energética en Marruecos.
- Cooperación multilateral: recursos que los países aportan a organismos internacionales —Naciones Unidas, Banco Mundial, Unión Europea— que a su vez financian programas y proyectos en todo el mundo.
- Cooperación descentralizada y no gubernamental: protagonizada por gobiernos locales, ONG, fundaciones y otros actores de la sociedad civil.
Estos tres niveles interactúan y a menudo se solapan, configurando un entramado complejo que combina transferencias financieras, asistencia técnica, condicionalidades políticas y, cada vez más, alianzas multi-actor.
Los donantes tradicionales
Históricamente, el grupo de países más activos en cooperación se ha aglutinado en torno al Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la OCDE, creado en 1960. Sus 32 miembros, entre ellos España, concentran la mayor parte de la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) mundial.
El CAD no solo recopila estadísticas y promueve buenas prácticas, sino que también define qué se considera AOD. Según sus criterios, se trata de flujos financieros que:
- provienen de organismos públicos,
- tienen como objetivo principal el desarrollo económico y el bienestar de los países receptores,
- y se conceden en condiciones concesionales (es decir, favorables frente a los préstamos comerciales).
Los países donantes del CAD se han comprometido a destinar el 0,7 % de su Renta Nacional Bruta a AOD, aunque pocos lo cumplen de manera sostenida. En 2022, solo un puñado de países (Noruega, Suecia, Luxemburgo, Dinamarca y Alemania) alcanzaban o superaban ese objetivo. La media de los donantes se sitúa en torno al 0,36 %.
Los organismos multilaterales
La ONU y el Banco Mundial son dos actores centrales del sistema multilateral.
- Dentro de la ONU, organismos como el PNUD (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo), UNICEF o el ACNUR canalizan ayuda en ámbitos como desarrollo humano, infancia o refugiados.
- El Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional (FMI) han jugado un papel determinante en la financiación de proyectos de infraestructura y en la gestión de crisis de deuda, aunque también han sido objeto de críticas por imponer condicionalidades económicas y sociales.
- La Unión Europea constituye un actor singular: además de la cooperación de cada Estado miembro, la Comisión Europea gestiona uno de los presupuestos de ayuda más grandes del mundo, con énfasis en vecindad, gobernanza democrática y desarrollo sostenible.
Estos organismos multilaterales aportan legitimidad, escala y capacidad de coordinación, pero también suscitan debates sobre representatividad (¿quién toma las decisiones?), eficacia y burocratización.
El auge de nuevos actores: emergentes y filantropía
El sistema internacional ya no es exclusivo de los países del Norte. En las últimas dos décadas, países emergentes como China, India, Brasil, Turquía o Sudáfrica han desplegado programas de cooperación, a menudo bajo el paraguas de la cooperación Sur-Sur.
- China se ha convertido en un actor clave en África y Asia, financiando infraestructuras, préstamos y proyectos productivos, generalmente sin condicionalidades políticas, pero con vínculos económicos estratégicos.
- Brasil y Cuba han desarrollado experiencias notables en cooperación técnica, especialmente en salud y educación.
- La cooperación triangular (donde un donante tradicional colabora con un país emergente para apoyar a un tercero) se ha convertido en un espacio de experimentación.
A la vez, han ganado peso fundaciones filantrópicas que invierte miles de millones en salud global, vacunación o agricultura. También las empresas multinacionales, a través de la responsabilidad social corporativa o de alianzas público-privadas, participan cada vez más en iniciativas de desarrollo.
Instrumentos y modalidades de la ayuda
La ayuda internacional adopta múltiples formas:
- Donaciones: transferencias no reembolsables destinadas a proyectos sociales, humanitarios o de fortalecimiento institucional.
- Préstamos concesionales: créditos con tipos de interés bajos y plazos largos, pensados para financiar infraestructuras o inversiones productivas.
- Ayuda humanitaria: asistencia inmediata en situaciones de emergencia (conflictos, desastres naturales, epidemias).
- Cooperación técnica: envío de expertos, formación, transferencia de conocimientos.
- Programas sectoriales y apoyo presupuestario: financiación directa a políticas públicas de salud, educación o gobernanza en los países receptores.
En los últimos años se ha promovido la idea de “blended finance” o financiación combinada, que busca movilizar capital privado mediante garantías públicas o préstamos blandos. La lógica es multiplicar el impacto de los fondos públicos, aunque persisten dudas sobre su eficacia y sobre el riesgo de privatizar beneficios mientras se socializan pérdidas.
Compromisos y debates sobre eficacia
El sistema internacional ha intentado, con mayor o menor éxito, mejorar la coordinación y la eficacia de la ayuda. Tres hitos han sido relevantes:
- Declaración de París (2005): introdujo los principios de apropiación (liderazgo de los países receptores), alineación (coherencia con sus estrategias), armonización (coordinación entre donantes), gestión orientada a resultados y rendición de cuentas mutua.
- Agenda de Acción de Accra (2008) y Foro de Busan (2011): ampliaron el debate a nuevos actores y subrayaron la importancia de la transparencia y de la participación de la sociedad civil.
- Agenda de Addis Abeba (2015) sobre financiación para el desarrollo: puso de relieve que la ayuda por sí sola no basta; es necesario movilizar recursos fiscales, combatir la evasión de impuestos, regular los flujos financieros ilícitos y promover inversiones sostenibles.
A pesar de estos avances, las críticas persisten: fragmentación de la ayuda, burocratización, falta de coordinación real y subordinación a intereses políticos de los donantes.
Transformaciones recientes y tensiones actuales
En la última década, el sistema internacional de cooperación ha vivido varias transformaciones significativas:
- La emergencia de bienes públicos globales: salud, clima, biodiversidad, seguridad alimentaria. La pandemia de la COVID-19 evidenció la necesidad de mecanismos globales como COVAX, aunque también mostró las desigualdades en el acceso a vacunas.
- La securitización de la ayuda: en algunos casos, la cooperación se vincula a objetivos de control migratorio o lucha contra el terrorismo, lo que plantea dilemas éticos y estratégicos.
- La digitalización y la innovación tecnológica: desde sistemas de pago móvil en África hasta plataformas de datos para monitorear los ODS, la tecnología está redefiniendo la cooperación.
- El cambio climático: los fondos verdes y las discusiones sobre pérdidas y daños se han vuelto un eje central de la agenda internacional, con tensiones entre países emisores históricos y países más vulnerables.
- El multilateralismo en crisis: rivalidades geopolíticas crecientes (Estados Unidos-China, Rusia-UE) dificultan la cooperación global y ponen en riesgo la financiación de organismos multilaterales.
Europa y España en el sistema internacional
Europa sigue siendo el principal donante mundial: la UE y sus Estados miembros aportan más del 40 % de la AOD global. Su cooperación se caracteriza por un énfasis en gobernanza democrática, derechos humanos, igualdad de género y sostenibilidad. Sin embargo, la política migratoria europea ha introducido condicionamientos en la asignación de fondos hacia países de origen o tránsito de migrantes.
España, como miembro de la UE y del CAD, ha combinado aportaciones multilaterales con programas bilaterales en América Latina, el Magreb y África subsahariana. La cooperación descentralizada de comunidades autónomas y municipios añade diversidad al sistema español, aunque también aumenta los desafíos de coordinación.
Conclusión
El sistema internacional de ayuda al desarrollo es un entramado plural, en constante transformación, donde convergen intereses estratégicos, valores éticos y demandas globales. A lo largo de seis décadas ha evolucionado desde un club de donantes del Norte hacia un escenario más complejo, con actores emergentes, filantropía privada y alianzas multiactor.
Sin embargo, los retos siguen siendo enormes: garantizar la eficacia, evitar la instrumentalización política, asegurar la coherencia con otras políticas internacionales y responder de forma justa a problemas globales como la crisis climática o las desigualdades persistentes.
Para Europa y España, la participación en este sistema supone tanto una responsabilidad como una oportunidad: contribuir a un orden internacional más equitativo, a la vez que fortalecer su voz y su credibilidad en un mundo cada vez más interdependiente.
Preguntas para el debate
- ¿Debe mantenerse el compromiso del 0,7 % de la RNB en AOD como referencia o habría que revisarlo?
- ¿Qué ventajas y riesgos plantea la cooperación multilateral frente a la bilateral?
- ¿Cómo cambia el panorama con la entrada de actores como China o India en la cooperación global?
- ¿Qué papel deberían tener las fundaciones filantrópicas y las empresas privadas?
- ¿Es posible mejorar la eficacia de la ayuda sin reforzar la dependencia burocrática de los países receptores?