La cooperación internacional al desarrollo en España es una política pública relativamente reciente, pero en pocas décadas ha experimentado un crecimiento notable, seguido de retrocesos y transformaciones. Desde sus inicios a finales de los años setenta, hasta su integración en el marco de la Unión Europea y la Agenda 2030, la cooperación española ha reflejado las tensiones entre ambición solidaria, limitaciones presupuestarias y objetivos estratégicos.
En este artículo se examina la evolución de la cooperación española, sus principales actores e instrumentos, y su articulación en el contexto europeo. También se destacan los retos que enfrenta para consolidarse como una política de Estado coherente, eficaz y reconocida por la ciudadanía.
Los orígenes: de la transición a la Ley de 1998
La cooperación española tiene sus raíces en la transición democrática. A finales de los años setenta y principios de los ochenta, España comenzó a abrirse al mundo tras décadas de aislamiento. El ingreso en la Comunidad Económica Europea (1986) supuso un punto de inflexión: España pasó de ser receptora de ayuda a convertirse en donante.
En los primeros años, la cooperación española era dispersa y poco estructurada, gestionada a través del Ministerio de Asuntos Exteriores y con un fuerte componente de ayuda humanitaria. El verdadero salto institucional llegó con la creación en 1988 de la Agencia Española de Cooperación Internacional (AECI), germen de la actual AECID (Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo).
La consolidación normativa llegó con la Ley de Cooperación Internacional para el Desarrollo (1998), que estableció principios, objetivos y mecanismos de planificación. Esta ley definió la cooperación como una política pública orientada a la erradicación de la pobreza y a la promoción del desarrollo humano sostenible, y sentó las bases de la planificación a través de los Planes Directores.
El auge de los años 2000
Entre 2000 y 2008, la cooperación española vivió su etapa de mayor expansión. El fuerte crecimiento económico del país permitió aumentar de manera significativa los recursos destinados a ayuda oficial al desarrollo (AOD), que llegaron a alcanzar en 2008 el 0,46 % de la Renta Nacional Bruta (RNB), la cifra más alta de su historia.
Durante esta etapa se fortalecieron los instrumentos de cooperación bilateral, especialmente en América Latina, región prioritaria por razones históricas, culturales y lingüísticas. España también incrementó su participación en organismos multilaterales, alineándose con las prioridades de la Unión Europea y la ONU.
Este auge estuvo acompañado de un mayor protagonismo de la cooperación descentralizada, con comunidades autónomas y ayuntamientos que desarrollaban sus propios programas y convocatorias. Esta pluralidad aportó riqueza y cercanía, pero también fragmentación y problemas de coordinación.
El retroceso tras la crisis de 2008
La crisis financiera y económica tuvo un impacto devastador en la cooperación española. Entre 2009 y 2015, la AOD se redujo en más de un 70 %, hasta caer por debajo del 0,14 % de la RNB, situando a España entre los países donantes menos comprometidos en relación a su renta.
Este retroceso afectó no solo al volumen de fondos, sino también a la continuidad de programas, al tejido de ONGD y a la credibilidad internacional de España. Muchos proyectos en curso quedaron sin financiación, y la cooperación perdió visibilidad como política pública.
Aun así, en esos años se produjeron debates importantes, como la necesidad de vincular más estrechamente la cooperación con la coherencia de políticas para el desarrollo, o la reflexión sobre la eficacia de la ayuda en un contexto de recursos limitados.
La etapa de recuperación y el nuevo marco normativo
En los últimos años, España ha buscado recuperar terreno en el ámbito internacional. Los compromisos con la Agenda 2030 y los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) han servido de marco para reimpulsar la cooperación como política de Estado.
En 2018 se aprobó el V Plan Director de la Cooperación Española (2018-2021), que estableció como prioridades la lucha contra la pobreza y las desigualdades, la igualdad de género, la sostenibilidad ambiental y la construcción de sociedades pacíficas e inclusivas.
En 2022 se dio un paso clave con la nueva Ley de Cooperación para el Desarrollo Sostenible y la Solidaridad Global, que actualizó la ley de 1998. Esta norma incorpora explícitamente la Agenda 2030, reconoce la cooperación como una política de Estado, refuerza la participación de comunidades autónomas y entidades locales, y establece la meta de alcanzar el 0,7 % de la RNB en AOD en 2030.
Objetivos y prioridades geográficas y sectoriales
La cooperación española se guía por objetivos estratégicos definidos en los Planes Directores y por prioridades geográficas y sectoriales.
- Geográficamente, América Latina y el Caribe han sido históricamente el espacio prioritario, junto con el Magreb y, más recientemente, África subsahariana. Estas prioridades reflejan vínculos históricos y culturales, pero también intereses estratégicos en materia de estabilidad y migraciones.
- Sectorialmente, la cooperación española ha priorizado la educación, la salud, el fortalecimiento institucional, la igualdad de género y la sostenibilidad ambiental. También se han desarrollado programas de acción humanitaria y de atención a crisis.
La nueva orientación pone mayor énfasis en retos globales como el cambio climático, la justicia de género, la migración segura y el fortalecimiento del multilateralismo.
Instrumentos de la cooperación española
La cooperación española dispone de un conjunto variado de instrumentos:
- Cooperación bilateral: proyectos y programas gestionados directamente entre España y el país socio, ya sea a través de la AECID, de comunidades autónomas o de ONGD.
- Cooperación multilateral: contribuciones a organismos internacionales, en particular al sistema de Naciones Unidas y a la Unión Europea.
- Acción humanitaria: asistencia en situaciones de emergencia, catástrofes naturales o conflictos.
- Créditos y cooperación financiera: gestionados a través del Fondo para la Promoción del Desarrollo (FONPRODE), que financia proyectos productivos y de inversión social en países en desarrollo.
- Educación para la ciudadanía global: programas de sensibilización, campañas y acciones educativas en España para fomentar la conciencia crítica sobre las interdependencias globales.
La cooperación descentralizada y las ONGD
Uno de los rasgos diferenciales del modelo español es la cooperación descentralizada. Comunidades autónomas y municipios gestionan un porcentaje significativo de la AOD española, canalizada en gran parte a través de ONGD. Este fenómeno ha permitido diversificar actores, fomentar la proximidad ciudadana y enriquecer las modalidades de cooperación.
Las ONG de desarrollo (ONGD) han sido actores clave en la cooperación española, tanto en la ejecución de proyectos en países del Sur como en la sensibilización y la educación para la ciudadanía global en España. Redes como la Coordinadora de ONGD han jugado un papel importante en la incidencia política y en la defensa de una cooperación transformadora.
España en el marco europeo
La cooperación española está estrechamente vinculada a la de la Unión Europea, que es el principal donante mundial. España participa en la definición de la política europea de cooperación y canaliza parte de sus recursos a través de los instrumentos de la Comisión Europea.
La UE ha sido un referente en materia de coherencia de políticas, igualdad de género y sostenibilidad. Para España, alinearse con estas prioridades le permite amplificar su impacto y fortalecer su posición internacional, aunque también implica adaptarse a los criterios de Bruselas.
Retos y perspectivas
A pesar de los avances recientes, la cooperación española enfrenta varios retos:
- Volumen de recursos: alcanzar el 0,7 % de la RNB en 2030 requerirá un esfuerzo sostenido y estable, ajeno a los vaivenes presupuestarios.
- Coherencia de políticas: asegurar que las políticas comerciales, migratorias o de seguridad no contradigan los objetivos de desarrollo.
- Eficacia y coordinación: mejorar la coordinación entre actores estatales, autonómicos, locales y no gubernamentales, evitando duplicidades y fragmentación.
- Visibilidad y apoyo social: reforzar la educación para la ciudadanía global y la comunicación para mantener el respaldo ciudadano.
- Adaptación a retos globales: integrar plenamente el cambio climático, la digitalización y las migraciones en la agenda de cooperación.
Conclusión
La cooperación española ha recorrido un camino de apenas cuatro décadas, pero lleno de cambios profundos: de una política incipiente y dispersa, a una política de Estado reconocida en la nueva ley de 2022. Sus logros son innegables: un sistema descentralizado con fuerte participación ciudadana, un compromiso creciente con la Agenda 2030 y un papel activo en el marco europeo.
No obstante, persisten debilidades estructurales: insuficiencia de recursos, discontinuidad, fragmentación y dependencia de coyunturas políticas. El reto es consolidar una cooperación coherente, eficaz y transformadora, capaz de contribuir de manera significativa a un mundo más justo y sostenible, y de reflejar los valores solidarios que gran parte de la sociedad española reivindica.
Preguntas para el debate
- ¿Qué aporta la cooperación española al sistema internacional que la diferencia de otros países europeos?
- ¿Cómo valoramos la cooperación descentralizada: fortaleza por la pluralidad o debilidad por la fragmentación?
- ¿Qué implicaciones tiene que España se comprometa a recuperar el 0,7 % en 2030?
- ¿Debería España priorizar América Latina, el Magreb y África subsahariana, o diversificar más su geografía?
- ¿Cómo se puede aumentar el apoyo ciudadano a la cooperación en España?